国土资源部发布通知要求，2011年3月底之前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。
　　这是国土部在细化“两整治、一改革”（即土地和矿业权交易市场专项整治、整纪纠风专项整治和深化国土资源管理制度改革）目标时提出的一项具体任务。
　　这也意味着，在未来的土地储备过程中，土地整理、一级开发的模式和格局将产生重大的变化。更多企业将有机会“分食”土地一级开发的蛋糕，而土地一级开发的效率也有望得到更大提高。
　　
　　限期“脱钩”
　　
　　“通知中并没有细则，我们也不太清楚，具体情况还需要与国土部继续沟通。”9月16日，记者致电北京市土地整理储备中心，该中心副主任叶向忠表示。
　　在其网站上，北京市土地整理储备中心的介绍为“受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作”。
　　　　土地储备机构负责储备土地的一级市场开发，在招拍挂必须以净地出让之后，基本成为惯例。按照国土资源部、财政部和央行在2007年联合印发的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。其中，《办法》第18条明确，“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”事实上，各地方的土地一级开发基本都是由土地储备机构负责，或直接开发，或组织企业开发。
　　北京大学房地产法研究中心主任楼建波及其团队曾耗时一年半专题调研土地储备制度。根据他们实地调研的情况，储备土地的一级开发基本上可以粗略地分为政府运作和市场化运作两种模式。
　　政府运作模式，即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股的企业进行土地一级开发。大体上有三种类型：
　　一种是由土地储备机构直接负责土地一级开发。例如安徽省合肥市的土地储备中心就负责前期的拆迁安置、配套设施建设等工作。
　　一种是由承担土地储备职责的国有企业或者专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发。这类企业多是由土地储备中心和其他机构联合投资成立。例如武汉市土地整理储备中心和武汉市国有投资有限公司在2005年共同出资成立的武汉市都市产业投资发展有限公司，其主要职责就是负责都市产业发展范围内的土地开发整理工作。
　　还有一种是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发。例如上海市的储备土地的整理，一般由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。一般先由土地储备中心针对储备地块的拆迁和被拆迁人进行协调，达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。在不涉及拆迁问题时，在土地储备中心与被储备地块的使用权人达成补偿协议后，直接由地产集团负责土地的整理和一级开发。
　　政府运作模式的好处在于，可以保证土地开发为熟地后的土地增值收益完全为政府所得，增加土地储备的收益，同时这种模式在土地出让之前，没有因土地一级开发公司的存在而引发的种种矛盾。但是，这种模式的缺点在于，在土地一级开发过程中有巨大的资金需求，而单一的政府主体不擅于使用和筹集社会资金，会产生比较大的融资压力。一旦土地市场遇冷，地方政府与银行将承担极大的风险。这一次，国土部要求在2011年3月底之前土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，并要求国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事一级开发。针对的主要就是政府直接运作的模式，特别是前两种。
　　“一方面可以降低风险，另一方面也要避免土地储备中心利用土地一级开发进行盈利，毕竟它们还是事业单位的性质。”一位国土系统内部人士告诉记者。另外，土地储备机构作为国家事业单位，与土地一级开发“脱钩”，也避免了政府部门在土地拆迁中直接面对民众。
　　
　　政府主导与市场化
　　
　　然而，由于土地综合属性中的“公共性”一面，政府完全退出土地一级开发也不可能。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，国土管理部门退出直接的土地一级开发是必要的，但是土地的储备整理依然需要政府主导。
　　“政府开发与政府组织开发，是两个不同的概念。”邹晓云如是说。
　　事实上，现有的土地一级开发已经有市场化的运作模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。
　　以北京为例，《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第4条规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或通过招标方式选择有相应资质等级的房地产企业承担。北京在抓住土地收储和供应的两端之后，将处于中间环节的一级开发放到市场上，即制定好规划以后，由政府土地储备机构和开发企业共同来具体实施一级开发，形成政府主导、市场运作、企业参与、市区县联手的土地储备开发模式。
　　具体的操作方法是：由土地整理储备中心作为授信对象向银行争取授信，银行向其发放贷款，然后再将贷款用于拆迁补偿。之后，再委托开发企业整理土地进行一级开发，土地整理完毕后，根据区域规划和经济发展的需要确定每块土地的用途，通过市场公开出让。
　　北京市土地整理储备中心的相关负责人告诉记者，目前北京市存量储备用地的一级开发，一部分是通过“招拍挂”确定的企业开发主体，另一部分是政府作为开发主体投资，委托企业具体实施，且这一部分将是未来一级开发模式的主流。
　　“政府全权出资，政府和开发企业之间是一种发包和承包的关系。”上述负责人表示。
　　由于是政府出资，因此储备土地出让后的所得收益全部归政府所有，投资风险也由政府承担，企业只需要按照要求完成规定的任务，不承担投资风险，也只能获得略低于行业平均水平的利润。按照北京市的规定，一级开发商挣得的管理费用不高于土地储备开发成本的2%，利润率不高于招标底价中土地储备开发预计总成本的8%。
　　房地产高级经济师章林晓认为，市场化的运作方式，可以通过竞争有效地降低一级开发的成本，提高一级开发的效率，同时还能在土地储备前期吸纳企业资金，减轻政府的资金压力。
　　但是，政府全权出资，然后委托企业具体开发的模式，是否在本次国土部要求“脱钩”的范围内，目前还不得而知。
　　“即使土地储备机构与一级开发脱钩，效果还有待观察。”一名从事土地一级开发的开发商坦言，土地一级开发的最难之处仍然是拆迁，在这一点上企业仍逊色于政府。

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